PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:
VALORIZANDO AS PARCERIAS E AS
SINGULARIDADES REGIONAIS
Denise Carneiro
dos Reis Bernardo *
&
German Torres Salazar **
1. INTRODUÇÃO
O programa Bolsa Família, regulamentado pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de
2004, tem por objetivo combater a fome, a
miséria e promover a emancipação das
famílias mais pobres do país. Através do Bolsa
Família, o governo federal concede mensalmente benefícios em dinheiro para
famílias mais necessitadas.
De acordo com informações do site do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, em dezembro de 2004 mais
de 6,6 milhões de famílias já estavam cadastradas no Programa Bolsa Família.
A gestão do Programa é descentralizada, envolvendo os três
níveis de governo, ou seja, a União, os Estados e municípios.
O objetivo desse artigo é apresentar o
Programa Bolsa Família nos seus diversos aspectos, tais como o histórico do
programa, objetivos, público alvo, recursos, parcerias e resultados alcançados.
A pesquisa realizada é de natureza
qualitativa. De acordo com Claro (1998) “a natureza qualitativa mede as
variáveis que expressam atributos e qualidade, medindo a presença ou a ausência
de algo, ou mesmo medir o grau em que algo está presente”. A pesquisa também se
caracteriza como sendo exploratória, visto que se pretende investigar um
fenômeno dentro do seu contexto real, utilizando-se de fontes bibliográficas e
documentais.
O trabalho apresenta dados estatísticos do Programa como valor total
dos benefícios por Unidades da Federação, números de famílias e municípios
atendidos bem como gráficos comparativos dos dados referentes ao Programa e os
Estados atendidos.
No final, são estabelecidas algumas relações entre a gestão e execução
do Programa Bolsa Família e a capacidade de gestão dos recursos pelo poder
público municipal, a necessidade de se valorizar o local bem como a de se pensar um país e suas singularidades.
2. HISTÓRICO DO PROGRAMA EM ANÁLISE
Instituído pela
Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, posteriormente convertida
na Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o Bolsa
Família unificou os seguintes programas de transferência de renda do Governo
Federal: Bolsa-Escola, Auxílio-Gás, Bolsa-Alimentação e Cartão-Alimentação.
A Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004,
regulamentada pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004, criou, como órgão de assessoramento imediato do presidente
da República, o Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Família, com
a finalidade de formular e integrar políticas públicas, definir diretrizes,
normas e procedimentos sobre o desenvolvimento e implementação do Programa
Bolsa Família, bem como apoiar iniciativas para a instituição de políticas
públicas sociais, visando promover a emancipação das famílias beneficiadas pelo
Programa nas esferas federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, tendo
as competências, composição e funcionamento estabelecidos em ato do Poder
Executivo.
De acordo com o Art. 5º da Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004 o Conselho Gestor
Interministerial do Programa Bolsa Família tem o apoio de uma
Secretaria-Executiva, com a finalidade de coordenar, supervisionar, controlar e
avaliar a operacionalização do Programa, compreendendo o cadastramento único, a
supervisão do cumprimento das condicionalidades, o estabelecimento de sistema
de monitoramento, avaliação, gestão orçamentária e financeira dentre outras
funções.
3. OBJETIVOS DO PROGRAMA
O Bolsa Família é um
programa de transferência de renda destinado às famílias em situação de
pobreza, com renda per capita de até R$ 100
mensais, que associa à transferência do benefício financeiro o acesso aos
direitos sociais básicos – saúde, alimentação, educação e assistência social.
O Art. 2º § 1º da Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004 descreve o conceito de
família utilizada pelo Programa como sendo:
Família, a unidade nuclear, eventualmente
ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de
afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo teto e que se
mantém pela contribuição de seus membros.
Também, o Programa busca
promover a inclusão social, contribuindo para a emancipação das famílias
beneficiárias, construindo meios e condições para que elas possam sair da
situação de vulnerabilidade em que se encontram.
4. PÚBLICO-ALVO E RECURSOS
O Bolsa
Família unificou todos os benefícios sociais (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação,
Cartão Alimentação e o Auxílio Gás) do governo federal num único programa. A
medida proporcionou mais agilidade na liberação do dinheiro a quem precisa,
reduziu burocracias e criou mais facilidade no controle dos recursos, dando
assim mais transparência ao programa.
As famílias elegíveis são compostas por dois grupos: 1) famílias em
situação de extrema pobreza, com renda mensal per capita
até R$ 50,00; 2) famílias pobres e extremamente pobres com crianças e jovens
entre 0 e 16 incompletos (Grupo 1 e 2), com renda mensal até de R$ 100,00 per capita. Inicialmente, serão atendidas pelo Programa as
famílias que já estão no Cadastro Único [1].
A propósito, de acordo com o Programa, a renda
familiar mensal corresponde a soma dos rendimentos
brutos auferidos mensalmente pela totalidade dos membros da família,
excluindo-se os rendimentos concedidos por programas oficiais de transferência
de renda, nos termos do regulamento.
O Programa oferecerá às famílias dois tipos de benefícios: o básico
(fixo) e o variável.
O benefício básico será concedido às famílias em situação de extrema
pobreza. O valor deste benefício será de R$50,00
mensais, independentemente da composição e do número de membros do grupo
familiar.
O benefício variável, no valor mínimo de R$ 15,00, será concedido às
famílias pobres e extremamente pobres que tenham, sob sua responsabilidade,
crianças e adolescentes na faixa de
As famílias em situação de extrema pobreza poderão acumular o
benefício básico e o variável, chegando ao máximo de R$ 95,00 mensais (R$ 50,00
do benefício básico mais R$ 45,00 do benefício variável). As famílias em
situação de pobreza com renda entre R$ 51,00 e R$ 100,00 podem receber até R$
45,00.
Com a celebração de parcerias com o Governo Federal, os valores podem
ser complementados por estados e municípios, mas isso vai depender dos termos
da pactuação em cada caso.
As despesas do Programa Bolsa Família correrão à conta das dotações
alocadas nos programas federais de transferência de renda e no Cadastramento
Único bem como de outras dotações do Orçamento da Seguridade Social da União
que vierem a ser consignadas ao Programa. O Poder
Executivo deverá compatibilizar a quantidade de beneficiários do Programa Bolsa
Família com as dotações orçamentárias existentes.
Os valores dos benefícios e os valores referenciais para
caracterização de situação de pobreza ou extrema pobreza poderão ser majorados
pelo Poder Executivo, em razão da dinâmica socioeconômica do País e de estudos
técnicos sobre o tema (Art. 2º § 6º da Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004).
Os benefícios serão pagos mensalmente por meio de cartão
magnético bancário, fornecido pela Caixa Econômica Federal, com a respectiva
identificação do responsável mediante o Número de Identificação Social – NIS -
de uso do Governo Federal. Os benefícios poderão, também, ser pagos por meio de
contas especiais de depósito a vista, nos termos de resoluções adotadas pelo
Banco Central do Brasil.
Segundo os dados do Ministério do Desenvolvimento Social,
o montante de recursos orçamentários investidos em programas de transferências
de renda aumentou de R$ 3,4 bilhões em 2003 e R$ 5,7 bilhões em 2004 (Nunes,
2004). Já o Programa Bolsa Família transferiu em 2004 o montante de R$
378.783.035,00, de acordo com os dados da Caixa Econômica Federal, dados disponíveis
através do site do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome.
5. PARCERIAS E ASSOCIAÇÕES
O Programa Bolsa Família é realizado com a participação do Governo Federal, Estados e Municípios. Em relação à gestão
do Programa, o Art. 8º da Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004 estabelece o seguinte:
A execução e a gestão
do Programa Bolsa Família são públicas e governamentais e dar-se-ão de forma
descentralizada, por meio da conjugação de esforços entre os entes federados [2], observada a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle
social.
Assim, observa-se que a gestão do Bolsa
Família envolve os três níveis de governo, sendo a União, os Estado e os
municípios parceiros na execução do programa.
Em âmbito local, o controle e a participação social do
Programa Bolsa Família serão realizados por um conselho ou por um comitê
instalado pelo Poder Público municipal. Os entes federados devem oferecem
serviços educacionais e de saúde; os municípios são responsáveis ainda pela
inscrição das famílias pobres no Cadastro Único. O Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome esclarece que a aliança com
Estados e municípios permite aumentar o valor dos benefícios, ampliar a
cobertura da população assistida bem como pretende facilitar o acesso das
famílias integrantes Programa aos micro-créditos, qualificação profissional e
alfabetização.
6.
METODOLOGIA
Esta pesquisa é de natureza qualitativa,
possuindo caráter descritivo-conclusivo. De acordo com Claro (1998) “a natureza
qualitativa mede as variáveis que expressam atributos e qualidade, medindo a
presença ou a ausência de algo, ou mesmo medir o grau em que algo está
presente”.
Segundo Yin (s.d.) as estratégias de pesquisa
experimental;
survey (levantamento); histórica; análise de
informações de arquivos (documental) e estudo de caso. Cada uma dessas
estratégias pode ser usada para propósitos: exploratório; descritivo;
explanatório (causal). Isto significa que o estudo de caso poderá ser:
exploratório; descritivo ou explanatório (causal). Sendo mais freqüente os estudos de caso com propósitos exploratório e
descritivo.
A pesquisa
realizada também se caracteriza como sendo exploratória, pois pretende-se obter mais informações acerca do assunto
abordado, além de gerar informações para estudos futuros.
Inicialmente, analisou-se a Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que
regula o Programa Bolsa Família. Em seguida foram apresentados: o histórico,
objetivos, público-alvo, recursos, parcerias e associações do programa
7. RESULTADOS ALCANÇADOS PELO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
Com o objetivo de facilitar a superação da situação de pobreza, o
Programa estabelece um conjunto de condicionalidades (ações/contrapartidas
sociais) que devem ser cumpridas pelo grupo familiar para que possam permanecer
no Programa. O Programa também prevê ações complementares, que não têm o mesmo
caráter compulsório, denominadas "fortes recomendações". Tanto as
condicionalidades quanto às recomendações envolvem a concretização de direitos
sociais e constitucionais: saúde, educação, alimentação e assistência.
A primeira condicionalidade estabelecida
pelo programa é o acompanhamento de saúde e do estado nutricional das famílias.
Todos os membros da família beneficiária devem participar do acompanhamento de
saúde.
A outra condicionalidade estabelecida é a
freqüência à escola. Todas as crianças em idade escolar devem estar
matriculadas e freqüentando o ensino fundamental.
E a última condicionalidade é a educação
alimentar, onde todas as famílias beneficiárias devem participar de ações de
educação alimentar oferecidas pelo Governo Federal, estadual
ou municipal, quando oferecidas.
As condicionalidades visam certificar o compromisso e a
responsabilidade das famílias atendidas. Representam o acesso a direitos que, a
médio e longo prazos, aumentam a autonomia das famílias, na perspectiva da inclusão
social. Elas também ampliam as condições para o aumento nas oportunidades de
geração de renda das famílias. Nesse sentido, as condicionalidades representam
resultados alcançados e que ainda serão, na medida em que estabelecem ações
para a melhoria da qualidade de vida das famílias assistidas pelo Programa.
Com a instituição da Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de
2003, posteriormente convertida na Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o Bolsa Família já apresentava a partir de 2003 um número
considerável de famílias assistidas, como demonstra a Figura a seguir.
Figura
1: Famílias beneficiadas pelo Programa Bolsa Família.
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), 2004.
De acordo com os dados disponibilizados pela Caixa Econômica Federal,
em dezembro de 2004, destacavam-se os Estados de Minas Gerais, Ceará, São
Paulo, Pernambuco e Maranhão respectivamente, como os maiores beneficiários do
Programa Bolsa Família. O Gráfico 1 demonstra a média dos valores recebidos por
cada Estado.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Já os Estados que mais possuíam municípios atendidos pelo Programa
Bolsa Família são Minas Gerais, São Paulo, Paraná, Rio Grande do Sul e Santa
Catarina, respectivamente. No Gráfico 2 é possível
visualizar a média dos municípios atendidos por Unidades da Federação.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Em relação às famílias atendidas por Estado, constatam-se, novamente,
Minas Gerais, Ceará, São Paulo, Pernambuco e Maranhão, respectivamente, como os
maiores beneficiários. Isso explica o fato desses Estados receberem os
montantes mais elevados do Programa Bolsa Família. O Gráfico 3 mostra a relação
das Unidades da Federação e as Famílias Atendidas.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Cerca de 5 milhões de famílias já faziam parte do cadastro do Bolsa Família em outubro de 2004. Desse total, cerca de
20% participavam pela primeira vez e os outros 80% já fazia parte de outros
programas (Nunes, 2004). Ainda, de acordo com a mesma reportagem, até o final
de 2006 o governo federal pretende transferir todas as famílias que estão
cadastradas nos outros programas - Bolsa Escola, Cartão Alimentação e Vale Gás
- e incluí-as no Bolsa Família. De acordo com
informações do site do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, em dezembro de 2004 mais de 6,6 milhões de famílias já
estavam cadastradas no Programa.
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Atualmente, pode-se considerar que um dos principais desafios da
sociedade é a busca da superação dos problemas
causados pela pobreza. A solução desses problemas passa por uma
descentralização do planejamento e gestão de políticas públicas. Nesse
contexto, destaca-se a necessidade de valorizar as singularidades e as
identidades culturais regionais. Assim, é possível desenvolver o capital social
de cada região e promover a criação de rendas para as famílias, como espera o
Programa Bolsa Família através dos programas de micro-créditos, qualificação
profissional dentre outros que o governo federal pretende implantar.
Outro ponto é a capacidade de gestão dos recursos pelo poder local,
questionada por Shiki (2004). A autora relata que a
Constituição de 1988 transfere parte dos recursos do governo federal para o
poder municipal. Porém, nem sempre os municípios que implementam o planejamento
e a gestão desses recursos são bem sucedidos.
Nesse sentido, ressalta-se que, a partir do ano de 2000, o governo
federal adotou uma série de medidas visando dar transparência das ações dos
governantes. Cita-se, como exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
nº 101, de 4/5/2000) que exigi, dentre outras disposições, a divulgação de
relatórios contábeis pela internet. Com essa
iniciativa, o governo federal está auxiliando a criação de uma cultura no setor
público voltada para a transparência das ações na esfera pública.
Em relação ao Programa Bolsa Família, além das informações básicas
sobre o programa, estão disponibilizados na Internet dados como municípios
atendidos, quantidade de famílias atendidas, valor dos benefícios por Unidades
da Federação bem como os valores totais transferidos as famílias brasileiras
beneficiadas pelo programa. Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome “a divulgação dos nomes dos beneficiários do
Bolsa Família via Internet garante transparência à execução do programa”
(Nunes, 2004).
Em relação aos parâmetros seguidos pelo Brasil na adoção de programas
sociais, Carvalho (1997, p. 17) esclarece que:
Até os anos 70, acostumamo-nos a
olhar os países desenvolvidos como parâmetros para a conquista de um capitalismo
“domesticado” pelas idéias de uma social-democracia, com um Estado social forte
e capaz de garantir políticas sociais relativamente eficazes na produção de
maior eqüidade e usufruto de direitos sociais extensivos a todos os cidadãos. E
finalmente, um pacto interclasses viabilizador
do pleno emprego, assentado em macropolíticas
econômicas e sociais mediadas pelo Estado.
A partir de 1990, os governos nacionais perderam força na formulação e
implementação de políticas sociais universalistas, embalados nos discursos de
democratização, descentralização, desregulamentação e fortalecimento da
sociedade civil.
Diante disso, os Estados-Nação
manifestam uma fragilização política, não apenas
financeira, para ditar e assegurar políticas sociais. De um lado, os processos
de globalização reforçam processos de localização, ao atribuir maior força
política às municipalidades, e remetem os governos da nação para uma zona de
mediação, mais do que de decisão e intervenção. De outro, a vocalização geral
em torno da democratização, da flexibilização, da descentralização e do
fortalecimento da sociedade civil reforça antes o poder local que o central
(Carvalho, 1997).
Nesse sentido, verifica-se que o Programa
Bolsa Família possui uma gestão descentralizada na medida em que estabelece
parcerias entre a União, Estados e Municípios para a sua realização e
manutenção.
Destaca-se, também, o estabelecimento de
ações que buscam promover a emancipação das famílias beneficiárias,
oferecendo meios para que elas possam sair da situação de vulnerabilidade em
que se encontram. Cita-se como exemplo a criação de programas de micro-créditos
e qualificação profissional, além das condicionalidades estabelecidas pelo
próprio programa.
O modelo de bem-estar social local é conflitante, pois introduz novas
desigualdades, tornando mais complexas e distantes as possibilidades de se
garantir um projeto coletivo extensivo a toda a nação. Assim, perde-se em
unidade e ganha-se em diversidade, visto que cada
município pode desenvolver seu projeto social. E, segundo Carvalho (1997, p.
21) “Em contrapartida, as sociedades locais ampliam as possibilidades de
participação e de exercício do controle social sobre o fazer público”.
Desse modo, percebe-se que não é possível pensar o país numa
igualdade. É necessário pensar suas diferenças. Assim, será possível
implementar políticas públicas eficazes no combate aos problemas sociais do
Brasil. Nesse sentido, a parceria entre a União, Estados e municípios pode
atender esse quesito, como estabelece o Programa Bolsa Família.
NOTAS
[1]
Instituído pelo Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2001, o Cadastramento Único
é um instrumento para identificação das famílias em situação de pobreza de
todos os municípios brasileiros. Esse banco de dados auxilia no planejamento e
avaliação das ações sociais, proporcionando ao Governo Federal, Estadual e
Municipal uma visão abrangente da população de baixa renda do Brasil, na medida
que possui os dados sócio-econômicos das famílias com renda mensal per capita de até meio salário mínimo. Programas que utilizam o Cadastro Único: Bolsa Família
, Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil e Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano.
[2] Grifo da autora.
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Maria do Carmo Brant de. A reemergência das solidariedades microterritoriais
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Análise comparativa de programas de
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NUNES,
Juliana Cezar. Bolsa Família completa um
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SHIKI,
Simone de Faria Narciso. Alguns elementos
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uma paixão em movimento/ organizador: Aloísio Ruscheinsky.
– Porto Alegre: Sulina, 2004. 181p.
YIN, Robert K. Case Study Research: design and
methods. Tradução e síntese de.
RESUMO:
O objetivo desse trabalho é analisar o Programa Bolsa
Família nos seus diversos aspectos e demonstrar as relações entre Unidades
Federadas, valor total dos benefícios concedidos, municípios e famílias
atendidas pelo programa. Os resultados demonstram a importância do
estabelecimento de parcerias bem como do reconhecimento das singularidades de
cada região na implementação de programas sociais.
Palavras-chave: programas sociais, parcerias, singularidades
regionais.
* Mestranda
em Administração pelo Programa de Pós-Graduação em Administração da
Universidade Federal de Lavras - PPGA-UFLA. Bolsista do CNPq-Brasil. Endereço:
Rua
** Professor
Adjunto do Departamento de Administração e Economia da UFLA. Doutor em
Administração pela FEA-USP. Endereço: Universidade Federal de
Lavras -UFLA
Campus Universitário - Caixa Postal 37 - CEP 37200-000 Lavras - MG
Fone: 0xx35 3829.1441. e-mail:german@ufla.br