MECANISMOS DE CONTROLE SOBRE O PROCESSO DE ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA

Dimas Enéas Soares Ferreira*

Quando se fala em controle social se pensa imediatamente em prestação de contas, em responsabilização do poder público, em responsividade, em transparência e em accountability, entre outras coisas. Entretanto, como definir de forma clara e objetiva o que se convencionou chamar, na ciência política, de “controle social”? Falar em accountability é falar num atributo ou qualidade do Estado, isto é, o poder público deve estar sujeito a estruturas formais e institucionalizadas de constrangimento de suas ações à frente da gestão pública, assim ele se vê obrigado a prestar contas e a tornar transparente sua administração, publicizando suas ações e iniciativas de políticas públicas, bem como seus gastos orçamentários. Por outro lado, o controle social é um atributo ou qualidade da própria sociedade civil, que deve ser municiada e habilitada para acionar os mecanismos de interpelação junto à gestão pública, de modo que os cidadãos possam impedir que seus interesses sejam contrariados. Para tanto, é necessário não só estabelecer princípios legais e instituições que funcionem como instrumento de coerção do poder público, mas também que haja uma sociedade realmente capaz de controlar o poder público.

Segundo Carvalho (2001), só recentemente o senso comum se apropriou do termo “controle social”, que pode ser entendido como um conjunto de processos e mecanismos de controle por parte da sociedade civil sobre as estruturas político-institucionais do Estado. Esse controle só é possível quando ocorre a pressão, o constrangimento e a cooperação por parte dos atores sociais envolvidos no processo político (ABRAMOVAY, 2001). Assim, se alcança o controle social através de recursos legais e normativos, bem como através da cooperação e da educação política dos cidadãos. Na prática, é algo que está intimamente ligado à participação política popular na gestão pública, em especial aos processos de discussão, deliberação e implementação orçamentária, envolvendo outras formas de democracia, como a do tipo direta, a qual amplia bastante as inúmeras maneiras, formais ou não, da sociedade civil fiscalizar as instituições, sejam elas públicas ou privadas (SIMIONATTO, 2001).

Numa democracia, a convivência cotidiana entre o Estado e a sociedade civil necessita de transparência, de forma que o diálogo institucional entre ambos se baseie no acesso por parte dos cidadãos às informações e aos dados referentes às ações públicas estatais. Logo, deve haver o comprometimento incondicional do Estado em manter sempre aberto o acesso a seus bancos de dados e às informações gerenciais para as pessoas comuns, as instituições, as ONGs, as associações, as entidades de classe etc. A cobrança sobre o governo será mais eficaz se houver livre acesso às informações gerenciais do Estado por parte da sociedade civil. Desta forma, quanto mais bem informada a população, mais condições de exercer efetivo controle social em relação aos gestores públicos (BARBOSA, 2001). Claro que também é preciso ressaltar que tipo de informação está sendo disponibilizada, a sua qualidade e, sobretudo, se a sociedade civil está preparada para usá-la eficazmente e se o Estado tem mesmo capacidade para produzir informações de qualidade. Logo, não se trata apenas de abrir o acesso às informações.

Além disso, as cobranças devem também recair sobre o Estado e sua máquina administrativa e burocrática, nunca somente sobre os atores políticos. Essa prática, já enraizada na sociedade brasileira, de centrar a cobrança exclusivamente sobre os políticos, especialmente quanto às suas ações à frente da gestão pública, ignora os compromissos que o Estado, como um todo, tem para com o bem estar da sociedade civil e para com o bom gerenciamento da coisa pública, mesmo que para isso seja necessário modificar sua própria estrutura político-institucional. Carvalho (2001) afirma que quando a prática do patrimonialismo permite ao agente público, seja ele burocrata ou político, se enriquecer ilicitamente através do poder que lhe é conferido ou com o dinheiro público, então a culpabilidade sobre tal ato não deve recair somente sobre o próprio agente público, enquanto personalidade individual, mas também a instituição estatal deve ser julgada, isto é, o próprio Estado deve ser repreendido, mesmo que seja com mudanças no seu establishment.

Existem diversos mecanismos de controle sobre a peça orçamentária municipal. Segundo a Constituição Federal, há três agentes institucionais de controle privilegiados, quais sejam: o Poder Executivo, que deve fazer o controle interno; o Poder Legislativo, que se incumbe do controle externo, e os Tribunais de Contas, que exercem também o controle externo ex-post, em apoio ao papel constitucional da Câmara de Vereadores. Dessa maneira, o Poder Legislativo e o Tribunal de Contas fazem o controle procedural, isto é, controlam a legalidade constitucional dos processos de orçamentação municipal. A Câmara de Vereadores, principalmente, se concentra na constitucionalidade ou não das propostas orçamentárias, deixando de lado, em geral, o controle subjetivo [i] do Poder Executivo, não controlando se há adequação legal das propostas incluídas na peça orçamentária a suas respectivas dotações e implementações. Já o que se chama de controle subjetivo acaba sendo exercido mesmo é pela sociedade civil organizada, através de ONGs e outras instituições de caráter privado (CAMPELLO, 2003). Esse controle subjetivo, quando exercido efetivamente por estas instâncias da sociedade civil, conduz a um sensível aumento da accountability e, conseqüentemente, acaba contribuindo para fortalecer a democracia. Essa divisão do controle da administração pública em interno e externo pode ser entendida diferentemente: o controle externo feito pelos Tribunais de Contas e pelo Poder Legislativo também pode e deve ser exercido pela própria sociedade civil, especialmente quando ocorre o chamado “controle social”, um controle geralmente não institucionalizado e formalizado, usualmente de caráter social e participativo. Entretanto, esse controle social precisa de regulamentação formal por parte dos entes federativos (União, Estados e Municípios). Já os controles internos, da alçada do próprio Poder Executivo, em especial os municipais, na maioria dos casos não estão devidamente regulamentados, o que faz com que, sem qualquer mecanismo de controle interno, as administrações municipais fiquem sujeitas a se conduzirem como uma “nau sem rumo” ou à deriva, tornando-se presas fáceis das sanções impostas pelos mecanismos de controle externo (FACCIONI, 2001), que acabam impondo, de fora para dentro, um rumo a essa “nau”, como se a direção fosse definida não pelo próprio gestor público, mas pelas instituições externas ao Poder Executivo, isto é, Poder Legislativo e Tribunal de Contas.

 “(...) a função de controle não representa a legitimação da democracia e não revela as tendências modernizantes de abandono das normas clássicas, porque não se adequa à plena extensão dos direitos sociais, econômicos e culturais estabelecidos por uma nova construção da norma jurídica. A função de controle não acompanhou a última passagem histórica do Estado, que inaugurou uma sociedade democrática, cujos fundamentos incluem um controle participativo, transparente e efetivo” (OLIVEIRA, 1994, apud CAMPELLO, 2003: 02).

No Brasil, a cultura do controle social ainda é muito incipiente e enfrenta inúmeras dificuldades, como o baixo nível de confiança da sociedade civil na ação dos políticos e da burocracia, a dificuldade da população em ter acesso aos meandros da administração pública, a legislação extremamente complicada do ponto de vista da compreensão clara por parte do cidadão comum, a falta de uma prática de participação política popular, o baixo nível educacional do povo em geral, a pouca transparência e publicização dos atos políticos-administrativos, a ineficiência dos mecanismos formais de controle social (PESSOA, 1999). Entretanto, a partir de 1988, quando foi promulgada a chamada “Constituição Cidadã”, estabeleceu-se um novo modelo de Estado, em tese democrático de direito, fazendo com que esses obstáculos fossem sendo gradualmente removidos, apesar de ainda persistirem as velhas práticas clientelísticas, fisiológicas e patrimonialistas na gestão pública.

A partir de 2000, passou a ser obrigatória a prestação de contas sobre todas as formas de gestão da coisa pública, através da Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, instituíram-se novos mecanismos e instrumentos de controle social sobre os agentes do Estado e também sobre os agentes políticos à frente da execução de orçamentos públicos, em especial os municipais. Apesar disso, a sociedade civil no Brasil ainda conta com poucos instrumentos e/ou mecanismos de controle social (FACCIONI, 2001). Recentemente, foi institucionalizada mais uma instância de controle sobre o setor público, as chamadas controladorias, como a Controladoria Geral da União (CGU), que a partir de 2003, na gestão do Presidente Luis Inácio Lula da Silva, passou a realizar sorteios semanais de administrações públicas municipais, que são então submetidas a uma rigorosa fiscalização de seus processos de orçamentação e gestão. Dessa forma, privilegia-se a rápida ação preventiva contra o desperdício, os desvios e os prejuízos no trato dos recursos públicos, na medida em que se exerce o controle sobre a gestão ainda em andamento, não esperando o seu encerramento para, então, analisar a correção das contas públicas, como ocorre hoje com os Tribunais de Contas.

Segundo Fernandes (2001), existe também um importante instrumento de controle social que tem como objetivo alertar sobre possíveis desajustes ou ilegalidades na alocação dos recursos públicos por parte dos gestores. Trata-se de um instrumento preventivo que fica restrito ao âmbito dos Tribunais de Contas, qual seja: os seus Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária, conforme parágrafo 3^o do artigo 165 da Constituição Federal. [ii] Ainda que sem muita publicização de seus procedimentos e sanções, representam um avanço no processo de controle social, mesmo que não consigam, de forma eficaz, impedir que as velhas e tradicionais relações institucionais presentes no Estado brasileiro impeçam o controle social e accountability, porque efetivamente não possuem meios para evitar o conluio que se estabelece, muitas das vezes, entre os agentes políticos e a burocracia estatal.

Przewoski (1999) afirma que existem três espécies de relacionamentos institucionais no interior do Estado, ou seja, existe uma relação direta entre os governos e os agentes econômicos privados quando se trata da regulação dos mais diversos setores econômicos, há também uma relação entre os agentes políticos e a burocracia estatal, em especial quando se pensa na supervisão dos atos políticos-administrativos, e, por fim, a relação que se estabelece entre os cidadãos comuns e o governo, o que pode indicar o nível de responsabilização do poder público pelos seus atos frente à administração da coisa pública. No caso do Brasil, os instrumentos e/ou mecanismos de controle social são muito mais ex-post do que ex-ante, isto é, quando se pensa em accountability, fica-se praticamente restrito à do tipo vertical, o que O’Donnell (2000) chama de accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical Accountability). Assim, a prestação de contas torna-se muito mais retrospectiva, restringindo o controle social a uma mera possibilidade dos cidadãos eleitores exercerem seu poder de veto à gestão pública, e aos seus respectivos agentes políticos, em eleições futuras. O ideal é que essa accountability pudesse ser muito mais prospectiva, permitindo o controle social ao longo de todo o processo de gestão pública e não somente no final. Claro que isso deve levar em consideração o enorme poder que a burocracia estatal possui para interferir nos processos de regulação e também decisórios. Logo, pensar em controle social significa pensar não só em controle sobre os agentes políticos, mas também sobre a burocracia do Estado.

Os mecanismos atuais de controle social estão muito mais voltados para os agentes públicos e políticos, esquecendo-se do próprio Estado enquanto estrutura político-institucional que não fica sujeita aos mecanismos de controle, sejam eles legais ou sociais. Portanto, pensar em efetivo controle social significa pensar na construção de uma extensa rede de organizações da sociedade civil que trabalhem principalmente a “formação democrática de opinião” (GRAU, 1998) sobre temas de grande relevância para a sociedade, instigando o debate sobre os mesmos e, assim, construindo canais dialógicos e de pressão política sobre o Estado e seus agentes. Para tanto é preciso haver transparência e publicização da gestão pública. Enfim, a accountability, elemento básico do chamado controle social [iii] , passa pela formação de um sem número de espaços públicos não estatais de auditoria e/ou controladoria das ações estatais. Missão que, até há pouco tempo, ficava restrita somente aos parlamentares, aos partidos políticos e aos meios de comunicação (CAMPELLO, 2003). O controle social, dessa forma, depende da ampliação da democracia e da participação político-popular.

Não se pode, com isso, abrir mão dos agentes de controle social já existentes, institucionalizados e formais, que possuem suas atribuições de fiscalização estabelecidas por lei, como os Tribunais de Contas, as Casas Legislativas municipais e o Ministério Público. Além, é claro, dos agentes ditos sociais, como os meios de comunicação, as entidades de classe, as associações comunitárias e tantas outras. O alvo central dessa extensa rede de controle social deve ser a defesa intransigente do bem comum, buscando fomentar no seio da sociedade civil o debate, a participação, a pressão e a democracia direta. As audiências públicas passam, com isso, a ter um caráter de fundamental importância para um efetivo controle social, tornando-se, assim, um ato menos político e mais administrativo, buscando-se a transparência sobre a gestão da coisa publica, mesmo ainda sendo muito formais e limitadas. Nelas se estabelecem momentos de alarme sobre situações de risco de perda da eficiência da administração pública em prejuízo do interesse coletivo, momentos de mobilização em torno de interesses coletivos, de discussão e debate, e de pressão sobre os poderes do Estado, isto é, Executivo, Legislativo e Judiciário.

A rede de controle social envolvendo as instituições públicas e formais e as entidades públicas não estatais ligadas à sociedade civil deve, então, assumir as tarefas de monitoramento sobre os agentes políticos e sobre o Estado, principalmente através da mídia e da Câmara de Vereadores. Ela deve também exercer o papel de catalisador, juntando e mobilizando os diversos setores da sociedade civil interessados, além daquele de difusor, na medida em que publiciza os atos dos responsáveis pela gestão pública, tarefa também dos órgãos de imprensa não estatais.

O passo mais difícil é convencer a sociedade civil de que é dela a incumbência de fomentar a criação dos mecanismos de controle social. Indicando que os processos de orçamentação municipal, quando submetidos ao controle social, tornam-se transparentes e voltados para os interesses coletivos da população. Essa característica dialógica, de constante permuta de informações entre a sociedade civil e o Estado, permite a construção de arenas de democracia direta dentro de um regime predominantemente representativo, onde a participação política popular, a prestação continuada de contas, a responsividade dos agentes políticos e da burocracia estatal transformam-se em requisitos básicos para um efetivo controle social. E, muito mais que isso, permite a consolidação da democracia brasileira.

Um princípio fundamental da democracia é aquele que afirma que tudo que se refere ao Estado e a sua administração deve ser o mais transparente possível. Assim, todas as ações dos agentes políticos e da burocracia estatal devem ser publicizadas. Entretanto, essa prática ainda é muito tímida na democracia brasileira. Essa inexistência de total transparência do poder público faz com que a sociedade civil tenha grandes dificuldades para acompanhar o uso dos recursos públicos e também de participar da vida política e administrativa. Claro que algumas ações são dignas de louvor, como a abertura de canais de TV voltados para o acompanhamento das atividades legislativas e a informatização da administração pública, permitindo aos cidadãos consultarem via Internet o andamento dos processos de orçamentação em muitos municípios brasileiros, como os telecentros criados em Porto Alegre e São Paulo. Mas enquanto durar a idéia de que a sociedade civil não deve estar presente no cotidiano da gestão pública, a democracia brasileira continuará restrita.

[iii] Ainda que a accountability seja um atributo ou qualidade do Estado e que o controle social seja um atributo ou qualidade da própria sociedade civil, o controle social prescinde de fundamentos e mecanismos da accountability, pois dificilmente os cidadãos conseguiriam intimidar a gestão pública sem participação política popular, sem influenciar na formulação da agenda pública, sem participar das discussões e deliberações públicas, sem acompanhar e fiscalizar a gestão pública, sem exigir a prestação de contas e, por fim, sem transparência e publicização. Portanto, apesar de accountability e controle social serem atributos de atores político-sociais diferentes, são fenômenos políticos interdependentes e intercambiantes.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS

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 BARBOSA, Sandra Pires. Direito à informação e controle social. Disponível em:

<http://www.teiajuridica.com/gl/infcont.htm>. Acesso em 12 março 2004.

CAMPELLO, Carlos Alberto Gabrielli Barreto. (2003), O controle social dos processos orçamentário e financeiro dos municípios. In: VIII Congresso Internacional Del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, 2003, Panamá.

CARVALHO, José T. (2001), Acessibilidade às informações do controle externo: um instrumento para o controle social do Estado. Disponível em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em 12 março 2004.

FACCIONI, Victor. Controle no Setor Público. Jornal Correio do Povo. 09 dez. 2001.

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SIMIONATTO, Ivete. Crise, reforma do Estado e políticas públicas: implicações para a sociedade civil e a profissão. Disponível em <www.artnet.com.br/gramsci/texto1.html>. Acesso em 12 mar 2004.

 

Resumo: O controle social dos processos de orçamentação pública apesar de ainda serem incipientes na recém implantada democracia brasileira vem assumindo um papel de fundamental importância para a gestão do Estado, principalmente porque impõem a accountability ao poder público, na medida em que exigem a prestação de contas por parte dos gestores públicos para a sociedade civil, a transparência e publicização das contas públicas, o acompanhamento e a fiscalização do processo de orçamentação pública e das ações dos gestores públicos, a discussão e a deliberação pública sobre a alocação de recursos públicos e, por fim, o poder da sociedade civil participar da elaboração da agenda pública.

 

Palavras-Chave: Controle social, orçamentação pública, accountability, sociedade civil e

prestação de contas.

* Mestre em Ciências Sociais (Gestão das Cidades) pela PUCMinas. Professor pesquisador da Pró-reitoria de Pesquisa, Extensão, Cultura e Pós-graduação da UNIPAC. Autor de artigos na Revista de Ciência Política ACHEGAS.NET, no Jornal “TABLADO” da Unipac, no Jornal “EXTRA-CLASSE” do Sinpro-MG e no site <http://www.barbacenaonline.com.br/dimas>.